По словам дипломатов, с которыми поговорило издание, разногласия между внешнеполитической службой ЕС и Еврокомиссией вызваны не только личными противоречиями, а имеют структурный характер.

Когда лидеры Европейского союза в 2011 году создали дипломатическую службу, целью было дать Европе значительно более сильный и единый голос на мировой арене, чем прежде. Однако, как это свойственно ЕС, лидеры не хотели, чтобы этот голос стал слишком сильным. Поэтому новому главному дипломату, то есть верховному представителю, назначили двух руководителей, которыми стали сами государства-члены и Европейская комиссия, передает ERR.

"Это решение родилось как запутанный компромисс в три часа ночи", – рассказал бывший высокопоставленный чиновник Пьер Селлаль, который активно участвовал в переговорах по созданию Европейской службы внешних связей (EEAS).

Однако столкнувшись с сокращением бюджета, острой конкуренцией за поиск специалистов и отсутствием реальных политических рычагов, служба внешних связей в длительной борьбе за власть уступила Европейской комиссии под руководством Урсулы фон дер Ляйен. Реформы также рассматривают и правительства государств-членов, которые в значительной степени сохранили свою независимость во внешней политике.

По словам дипломатов, беседовавших с Politico, у службы внешних связей отсутствует четкая миссия, и она не способна конкурировать с более значительными финансовыми ресурсами и политическими возможностями Еврокомиссии.

Хотя Каллас перешла в контратаку, представив новых руководителей и пообещав внутренние реформы, страны ЕС до сих пор публично не представили планов по укреплению возглавляемого ею ведомства.

Возможная ликвидация службы внешних связей?

Кризис разразился в момент, когда войны в Украине и на Ближнем Востоке, а также напряженность в трансатлантических отношениях заставили ЕС в ускоренном порядке адаптироваться к все более жесткой глобальной обстановке. Однако это также привлекло внимание к внешнеполитической стратегии Европы.

Дальнейшее развитие EEAS сейчас под вопросом. В общей сложности 16-летняя структура по своему влиянию не дотягивает до уровня ни США, ни министерств иностранных дел Франции, Германии или Великобритании.

В то же время под руководством Каллас службе внешних связей удалось объединить государства-члены для введения 20 пакетов санкций против России и развития отношений со странами Персидского залива и Ближнего Востока.

Однако, по оценке критиков, продвижение европейских интересов в мире застопорилось из-за отсутствия четких целей и подходящих инструментов.

Все это происходит в режиме реального времени. По словам одного высокопоставленного чиновника ЕС, Каллас отреагировала на ситуацию, представив новую структуру управления и пообещав провести после летних каникул внутренние реформы для укрепления EEAS.

Однако не все уверены, что этого будет достаточно для изменения нынешнего курса.

"И в Совете [который представляет правительства 27 государств-членов], и в Комиссии есть группы интересов, которые хотели бы ликвидировать EEAS, – сказал один из чиновников ЕС. – Другие действительно защищают ее, но они не настолько сильны".

Кроме того, Каллас постоянно критикуют дипломаты ЕС, работающие в Брюсселе, которые считают, что в первые месяцы своего срока верховный представитель прошлась по ним катком.

"Трудности были с самого начала. Просто теперь их уже невозможно игнорировать", – отметил Селлаль.

Рычаги власти находятся в руках Европейской комиссии

Мир радикально изменился с момента создания EEAS в 2010 году решением Европейского совета, подчеркнули несколько дипломатов и чиновников, беседовавших с Politico.

Президент США Дональд Трамп перевернул с ног на голову нормы публичной дискуссии и внес хаос в дипломатию. Войны и открытая конкуренция между системными соперниками заменили послевоенный миропорядок, основанный на правилах.

В то же время европейские правительства, испытывающие давление из-за бюджетных ограничений, сосредотачиваются на действиях, приносящих ощутимые результаты, – особенно в таких сложных сферах, как миграция и государственная оборона.

Именно здесь проявляется запутанное распределение ответственности между EEAS и Еврокомиссией, которое напрямую ослабляет роль службы внешних связей.

Государства-члены предпочитают, чтобы Европейская комиссия, обладающая достаточными финансовыми возможностями и политическими инструментами в сферах торговли, технологий, миграции и промышленности, брала на себя все больше полномочий в этих областях. В эту сферу все больше входит и координация оборонных закупок ЕС.

Служба внешних связей, напротив, ограничивается сбором информации и координацией внешнеполитических и политических позиций в сфере безопасности, поддерживаемых столицами государств-членов.

Новое измерение добавляет роль председателя Европейского совета Антониу Кошты, который, как говорится на его сайте, "тесно сотрудничал с партнерами по всему миру для укрепления роли ЕС и глобальных отношений".

Глава кабинета Кошты Педру Лурти в последние недели дважды связывался с российскими чиновниками в то время, когда ЕС искал возможности возобновить переговоры с президентом России Владимиром Путиным.

Хотя министр иностранных дел Франции Жан-Ноэль Барро публично выступил в защиту службы внешних связей и ее главы Каллас, а небольшие государства признают, что получают пользу от этой дипломатической сети, государства-члены отказались представить конкретные планы по увеличению политического веса и ресурсов службы внешних связей.

"В современном мире дипломатию невозможно отделить от торговли, технологической или промышленной политики. Все эти инструменты находятся в руках Комиссии", – заявил один из дипломатов ЕС.

Такая структура способствует путанице. Теоретически исполнительная власть ЕС должна разрабатывать и реализовывать политические решения, оставляя высокоуровневую дипломатию верховному представителю Кае Каллас, в официальное название должности которой указаны "иностранные дела и политика безопасности".

Отношения с Израилем

Противостояние между EEAS и Европейской комиссией нигде не проявилось столь остро, как в подходе ЕС к Израилю, особенно после нападения, совершенного ХАМАС 7 октября 2023 года.

Еврокомиссар по Средиземноморскому региону, гражданка Хорватии Дубравка Шуйца, взяла на себя руководство направлением, которое, по мнению многих сотрудников службы внешних связей, должно находиться в их компетенции.

В отдельных случаях Шуйца выступала в качестве неофициального представителя Урсулы фон дер Ляйен на международных встречах. Так, в феврале она приняла участие в первом заседании Совета мира, созданного Дональдом Трампом. В этом месяце она посетила Израиль, чтобы подписать продление мандата двух миссий ЕС, работающих на палестинских территориях.

Во время пребывания в Израиле она провела совместную пресс-конференцию с министром иностранных дел страны Гидеоном Сааром. Примечательно, что всего за несколько дней до этого Саар объявил о прекращении всех контактов с Каллас после сообщений о том, что Каллас якобы назвала действия Израиля апартеидом. Каллас не опровергла эти утверждения и не принесла за них извинений.

Как сотрудники Европейской комиссии, так и представители службы внешних связей пытались преуменьшить неловкость, вызванную совместным выступлением еврокомиссара с министром, который отказывается разговаривать с главой европейской дипломатом. По словам чиновников, поездка еврокомиссара была запланирована задолго до этого.

Politico отмечает, что вся эта ситуация создала впечатление, будто одна часть ЕС – исполнительная власть – продолжила взаимодействие с Израилем, тогда как другая часть, которая теоретически представляет государства-члены, больше не могла общаться со своим израильским коллегой.

Вмешательство фон дер Ляйен в дипломатические вопросы лишь в редких случаях вызывало ответную реакцию со стороны столиц государств-членов. Так, в марте министр иностранных дел Франции Жан-Ноэль Барро в своем выступлении перед послами ЕС призвал председателя Европейской комиссии уважать границы своей роли.

Однако сопротивление государств-членов тому, что многие чиновники называют "захватом власти" со стороны Еврокомиссии, до сих пор ограничивалось лишь риторикой.

Противостояние Каллас и фон дер Ляйен

Впечатление, что разразился кризис, усиливает то, что многие сотрудники Европейской комиссии и службы внешних связей считают личным соперничеством между Каллас и фон дер Ляйен.

Хотя председатель Европейской комиссии сама назначила Каллас на эту должность, прямолинейный стиль верховного представителя резко контрастирует с более сдержанным подходом фон дер Ляйен.

Официальные представители Еврокомиссии неоднократно публично дистанцировались от заявлений Каллас. Один из таких случаев произошел после комментариев Каллас, в которых деятельность Китая упоминалась как раковая опухоль.

В свою очередь Каллас не скрывала своего недовольства централизованным стилем руководства фон дер Ляйен. По словам одного из высокопоставленных чиновников ЕС, в частных разговорах она как минимум один раз сравнила председателя Европейской комиссии с диктатором.

Тем не менее даже критики Каллас считают, что проблемы, стоящие перед службой внешних связей, носят скорее структурный характер, чем являются следствием личного конфликта. При этом обе они публично отрицали наличие каких-либо разногласий.

"Не забывайте, что фон дер Ляйен не ладила и с [предшественником Каллас Жозепом] Боррелем, – сказал один из дипломатов ЕС. – Возможно, между ними нет симпатии, но проблема гораздо глубже".

Переход специалистов из одной структуры в другую

Положение Каллас осложняется и тем, что с начала второго срока Урсулы фон дер Ляйен в 2024 году Еврокомиссия начала активно переманивать ведущих специалистов из службы внешних связей.

Среди них – чиновник британско-ирландского происхождения Саймон Мордью, имеющий более чем 30-летний опыт работы в институтах ЕС. Ранее занимавший должность заместителя генерального секретаря службы внешних связей, теперь Мордью является главным дипломатическим советником Европейской комиссии.

По словам двух чиновников, он является одним из главных архитекторов новой европейской стратегии безопасности Еврокомиссии. Как утверждается, в новой стратегии для EEAS отводится лишь ограниченная роль. Предыдущие стратегии безопасности разрабатывались службой внешних связей совместно с Европейской комиссией.

Бывший Генеральный секретарь Европейской службы внешних связей Стефано Саннино, в свою очередь, возглавил новое подразделение по Средиземноморскому региону, созданное фон дер Ляйен. (Впрочем, впоследствии он покинул этот пост после того, как бельгийская полиция допросила его в связи с возможным нецелевым использованием средств ЕС.)

Еврокомиссия под руководством фон дер Ляйен постоянно дублировала или копировала функции внешнеполитической службы. Одним из таких примеров является подразделение, отвечающее за отношения со странами Ближнего Востока и Северной Африки.

Новые люди, новые планы

Европейскую службу внешних связей захлестнула волна увольнений. В мае Politico сообщило, что генеральный секретарь ведомства Белен Мартинес Карбонель уйдет в отставку, проработав на этом посту менее двух лет.

Каллас отреагировала решительно, представив на прошлой неделе новый руководящий состав. В него вошла и бывший министр обороны Нидерландов Кайса Оллонгрен, которая сменит Мартинес Карбонель.

"Я считаю это очень позитивным шагом, – отметил один из чиновников ЕС. – Это укрепит позиции службы внешних связей в сфере безопасности, поскольку у Кайсы есть прямой контакт с генеральным секретарем НАТО Марком Рютте".

Как отмечает Politico, назначение бывшего посла Франции при НАТО Давида Цваха на должность заместителя генерального секретаря по вопросам мира и безопасности свидетельствует о явном стремлении укрепить авторитет в сфере безопасности внешнеполитического ведомства ЕС.

По словам чиновника, хорошо знакомого с внутренней жизнью обеих структур, Каллас сообщила своей команде, что поддерживает обсуждение реформирования службы внешних связей, и планирует после летних каникул представить дополнительные изменения.

Что будет дальше?

Многие чиновники скептически относятся к новым изменениям. По их мнению, структурные преобразования не изменят характер противостояния с Европейской комиссией. Прежде всего потому, что службу внешних связей могут ожидать болезненные сокращения в следующей семилетней финансовой программе ЕС, которая вступит в силу в 2028 году. Для ее утверждения необходимо согласие правительств всех 27 государств – членов ЕС и Европейского парламента.

Хотя в начале работы Каллас на посту главы службы внешних связей уже была проведена реорганизация части делегаций и сокращен штат 10 представительств, один из чиновников ЕС кратко охарактеризовал перспективы будущего бюджета: "Сокращений может быть еще больше".

Отвечая на вопрос о будущем службы внешних связей, один из высокопоставленных чиновников ЕС заявил: "Она должна стать структурой, занимающейся сбором разведывательной информации и способной благодаря аналитической работе приносить реальную добавленную стоимость".

На вопрос о том, какое решение было бы действительно эффективным, Селлаль сначала надолго задумался. "Мне симпатична Каллас, – сказал он. – Но, создавая все эти институциональные нововведения, мы, вероятно, сделали систему слишком сложной. Вся проблема не сводится к людям".